Harmonisation des pays donneurs : Malaise dans les pays du Sud


Mercredi 23 juillet 2008, Yash Tandon, 15431 signes.
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Gresea asbl (Groupe de recherche pour une stratégie économique alternative)

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Alors que les gouvernements des pays riches veulent redoubler d’efforts pour le développement mondial dans le cadre de l’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques : Association créée en 1960 pour continuer l’œuvre de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) chargée de suivre l’évolution du plan Marshall à partir de 1948, en élargissant le nombre de ses membres. A l’origine, l’OECE comprenait les pays européens de l’Ouest, les États-Unis et le Canada. On a voulu étendre ce groupe au Japon, à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande. Aujourd’hui, l’OCDE compte 34 membres, considérés comme les pays les plus riches de la planète. Elle fonctionne comme un think tank d’obédience libérale, réalisant des études et analyses bien documentées en vue de promouvoir les idées du libre marché et de la libre concurrence.
(En anglais : Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)
), les gouvernements de nombreux pays en développement sont, quant à eux, moins enthousiastes. Certains experts considèrent même la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement comme un texte aux tendances coloniales modernes, et doutent que le Forum de haut niveau de l’OCDE OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques : Association créée en 1960 pour continuer l’œuvre de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) chargée de suivre l’évolution du plan Marshall à partir de 1948, en élargissant le nombre de ses membres. A l’origine, l’OECE comprenait les pays européens de l’Ouest, les États-Unis et le Canada. On a voulu étendre ce groupe au Japon, à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande. Aujourd’hui, l’OCDE compte 34 membres, considérés comme les pays les plus riches de la planète. Elle fonctionne comme un think tank d’obédience libérale, réalisant des études et analyses bien documentées en vue de promouvoir les idées du libre marché et de la libre concurrence.
(En anglais : Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)
, qui se tiendra à Accra en septembre, ait des effets positifs.

De prime abord, la Déclaration de Paris (DP) est absolument bénigne. On y reconnaît les défaillances du système actuel et on y énonce des principes sensés. Mais alors, pourquoi n’inspire-t-elle pas plus d’enthousiasme dans les pays en développement ? Nombre d’entre eux ont adhéré à la DP, mais visiblement sans avoir examiné en profondeur les conséquences que cela entraînait. En même temps, dans le monde en développement, la société civile ainsi que les membres des gouvernements prennent conscience que tout ce qui brille n’est pas or et que la DP pourrait cacher un autre programme pas tout à fait transparent à la première lecture.

La question de l’efficacité de l’aide a été introduite dans le programme d’action Action Part de capital d’une entreprise. Le revenu en est le dividende. Pour les sociétés cotées en Bourse, l’action a également un cours qui dépend de l’offre et de la demande de cette action à ce moment-là et qui peut être différent de la valeur nominale au moment où l’action a été émise.
(en anglais : share ou equity)
mondial pour trois raisons principales :

L’OCDE a pris l’initiative de réformer l’organisation de l’aide au développement. En mars 2005, un Forum intergouvernemental de haut niveau convoqué par la Direction de la coopération au développement (DCD) de l’OCDE a adopté la DP qui vise à "mener des actions ambitieuses, se prêtant à un suivi, afin de réformer nos modalités d’acheminement et de gestion de l’aide". Fin 2007, le site Internet de l’OCDE recensait 115 pays signataires de la DP.

Dans la DP, il est reconnu qu’actuellement les exigences en matière d’obligation Obligation Emprunt à long terme émis par une entreprise ou des pouvoirs publics ; il donne droit à un revenu fixe appelé intérêt.
(en anglais : bond ou debenture).
de rendre des comptes sont souvent "plus sévères pour les pays en développement que pour les pays donneurs" et que "l’aide est plus efficace lorsque les pays partenaires exercent une souveraineté ferme et effective sur leurs politiques et stratégies de développement". Selon le site Internet de la DCD, la DP pourrait marquer la différence sur trois points.

Dans un premier temps, elle va au-delà des déclarations communes d’intentions générales et établit "un plan d’action Action Part de capital d’une entreprise. Le revenu en est le dividende. Pour les sociétés cotées en Bourse, l’action a également un cours qui dépend de l’offre et de la demande de cette action à ce moment-là et qui peut être différent de la valeur nominale au moment où l’action a été émise.
(en anglais : share ou equity)
concret visant à améliorer la qualité de l’aide et son impact sur le développement". 56 engagements s’articulent autour de cinq principes de base qui sont l’appropriation, l’harmonisation, l’alignement, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle.

Dans un deuxième temps, 12 indicateurs ont été instaurés dans la DP pour évaluer les progrès réalisés. Des objectifs-cibles pour l’année 2010 ont été fixés pour 11 de ces indicateurs.

Dans un troisième temps, la DP promeut « un modèle de partenariat » visant à améliorer la transparence et le contrôle des ressources à plusieurs niveaux. A l’échelle internationale, la DP prévoit un système dans lequel les pays donneurs et les pays bénéficiaires de l’aide sont tenus pour "mutuellement responsables" et sont sujets à un suivi public. A l’échelle nationale, elle encourage les pays donneurs et partenaires à évaluer ensemble les progrès que chacun a accomplis dans l’application des engagements pris.

Les raisons d’être sceptique

La DP n’est pas un document anodin. Roberto Bissio (2008) de Social Watch, mandaté par l’Équipe spéciale de haut niveau sur la mise en œuvre du droit au développement du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, a fait l’évaluation la plus critique qui soit. Il reconnaît que la DP a permis de réaliser d’infimes avancées en matière d’efficacité de l’aide et de baisse des coûts de transaction. Il ajoute toutefois que celles-ci sont enrayées par les relations asymétriques qui existent entre donneurs et bénéficiaires lors des négociations. D’après lui, la DP "instaure un nouveau niveau de gouvernance économique supranationale qui se situe au-dessus de la Banque mondiale Banque mondiale Institution intergouvernementale créée à la conférence de Bretton Woods (1944) pour aider à la reconstruction des pays dévastés par la deuxième guerre mondiale. Forte du capital souscrit par ses membres, la Banque mondiale a désormais pour objectif de financer des projets de développement au sein des pays moins avancés en jouant le rôle d’intermédiaire entre ceux-ci et les pays détenteurs de capitaux. Elle se compose de trois institutions : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l’Association internationale pour le développement (AID) et la Société financière internationale (SFI). La Banque mondiale n’agit que lorsque le FMI est parvenu à imposer ses orientations politiques et économiques aux pays demandeurs.
(En anglais : World Bank)
et des banques régionales de développement".

Pour mesurer exactement ce que la DP implique, il faut non seulement comprendre son contenu, mais aussi le contexte global. L’engagement tardif de la part des Nations Unies n’est qu’un grave problème parmi d’autres (voir encadré) comme, notamment, des critères peu fiables concernant l’évaluation de la performance, de la gouvernance et des questions qui s’y rattachent.

L’engagement tardif des Nations Unies

Le fait que les Nations Unies n’aient pas fait partie du processus dès le début et qu’elles n’aient crédibilisé la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (DP) de l’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) que tardivement est fort révélateur. Cela explique que dans ladite déclaration, le « travail décent », concept de l’Organisation internationale du Travail Organisation internationale du Travail Ou OIT : Institution internationale, créée par le Traité de Versailles en 1919 et associée à l’ONU depuis 1946, dans le but de promouvoir l’amélioration des conditions de travail dans le monde. Les États qui la composent y sont représentés par des délégués gouvernementaux, mais également - et sur un pied d’égalité - par des représentants des travailleurs et des employeurs. Elle regroupe actuellement 183 États membres et fonctionne à partir d’un secrétariat appelé Bureau international du travail (BIT). Elle a établi des règles minimales de travail décent comprenant : élimination du travail forcé, suppression du labeur des enfants (en dessous de 12 ans), liberté des pratiques syndicales, non-discrimination à l’embauche et dans le travail… Mais elle dispose de peu de moyens pour faire respecter ce qu’elle décide.
(En anglais : International Labour Organization, ILO)
(OIT OIT Organisation internationale du Travail : Institution internationale, créée par le Traité de Versailles en 1919 et associée à l’ONU depuis 1946, dans le but de promouvoir l’amélioration des conditions de travail dans le monde. Les États qui la composent y sont représentés par des délégués gouvernementaux, mais également - et sur un pied d’égalité - par des représentants des travailleurs et des employeurs. Elle regroupe actuellement 183 États membres et fonctionne à partir d’un secrétariat appelé Bureau international du travail (BIT). Elle a établi des règles minimales de travail décent comprenant : élimination du travail forcé, suppression du labeur des enfants (en dessous de 12 ans), liberté des pratiques syndicales, non-discrimination à l’embauche et dans le travail… Mais elle dispose de peu de moyens pour faire respecter ce qu’elle décide.
(En anglais : International Labour Organization, ILO)
) internationalement connu, ne figure pas en tant qu’objectif et que de nombreux autres objectifs en rapport avec les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ne soient pas inclus dans les critères de performance. Ceci est d’autant plus vrai pour l’OMD 8 relatif aux relations Nord-Sud.
L’implication des Nations Unies aurait pu être un apport à la réforme de l’organisation de l’aide mondiale, mais il est évident que l’OCDE s’en méfie et qu’elle préfère accorder sa confiance à la Banque mondiale Banque mondiale Institution intergouvernementale créée à la conférence de Bretton Woods (1944) pour aider à la reconstruction des pays dévastés par la deuxième guerre mondiale. Forte du capital souscrit par ses membres, la Banque mondiale a désormais pour objectif de financer des projets de développement au sein des pays moins avancés en jouant le rôle d’intermédiaire entre ceux-ci et les pays détenteurs de capitaux. Elle se compose de trois institutions : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l’Association internationale pour le développement (AID) et la Société financière internationale (SFI). La Banque mondiale n’agit que lorsque le FMI est parvenu à imposer ses orientations politiques et économiques aux pays demandeurs.
(En anglais : World Bank)
et au Fonds Fonds (de placement, d’investissement, d’épargne…) : société financière qui récolte l’épargne de ménages pour l’investir ou le placer dans des produits financiers plus ou moins précis, parfois définis à l’avance. Il existe des fonds de pension, des fonds de placement, des fonds de fonds qui sont proposés à tout un chacun. En revanche, les hedge funds (fonds spéculatifs) et les private equity funds sont réservés à une riche clientèle.
(en anglais : fund)
monétaire international (FMI FMI Fonds Monétaire International : Institution intergouvernementale, créée en 1944 à la conférence de Bretton Woods et chargée initialement de surveiller l’évolution des comptes extérieurs des pays pour éviter qu’ils ne dévaluent (dans un système de taux de change fixes). Avec le changement de système (taux de change flexibles) et la crise économique, le FMI s’est petit à petit changé en prêteur en dernier ressort des États endettés et en sauveur des réserves des banques centrales. Il a commencé à intervenir essentiellement dans les pays du Tiers-monde pour leur imposer des plans d’ajustement structurel extrêmement sévères, impliquant généralement une dévaluation drastique de la monnaie, une réduction des dépenses publiques notamment dans les domaines de l’enseignement et de la santé, des baisses de salaire et d’allocations en tous genres. Le FMI compte 188 États membres. Mais chaque gouvernement a un droit de vote selon son apport de capital, comme dans une société par actions. Les décisions sont prises à une majorité de 85% et Washington dispose d’une part d’environ 17%, ce qui lui donne de facto un droit de veto. Selon un accord datant de l’après-guerre, le secrétaire général du FMI est automatiquement un Européen.
(En anglais : International Monetary Fund, IMF)
). Cependant, connaissant le déficit démocratique de ces institutions, le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE a dû ressentir le besoin d’intégrer les Nations Unies.
Le CAD a donc embrassé l’initiative lancée par les Nations Unies concernant le Forum pour la coopération en matière de développement (FCD). Celui-ci a été créé par l’Assemblée générale en octobre 2005 et a pour mandats :

  • d’examiner "les tendances de la coopération internationale pour le développement, dont les stratégies, les politiques et les financements",

  • de promouvoir "une plus grande cohérence entre les activités de développement des différents partenaires du développement",

  • et de renforcer le "lien normatif et opérationnel dans le travail des Nations Unies".



Le but principal était de consolider le Conseil économique et social des Nations Unies et de le rendre plus efficace.
Il est légitime de penser que le CAD a pris parti au FCD uniquement pour doter la DP d’une dimension manquante. Ces propos peuvent sembler médisants, mais il est indéniable que le CAD n’a pas laissé les Nations Unies influencer ni le processus d’adoption de la DP ni ses résultats. De plus, la Banque mondiale joue toujours un rôle prépondérant dans la nouvelle organisation de l’aide.
En outre, le CAD a par la suite adapté le processus d’adoption de la DP à la méthodologie de négociation du système onusien. C’est pourquoi le projet de texte du "Accra Action Agenda" (Programme d’action d’Accra) sera adopté par les pays développés et les pays en développement lors du Troisième Forum de haut niveau de l’OCDE sur l’efficacité de l’aide qui se tiendra au Ghana en septembre. Ce que cela implique sur le plan juridique, personne ne le sait.
Habituellement, dans la façon de procéder des Nations Unies, les négociations sont engagées très tôt entre des experts et des acteurs issus des pays négociateurs qui travaillent sur un projet de texte. Ils exposent les convergences et les divergences (celles-ci étant indiquées entre crochets). La proposition de texte final est ensuite discutée, paragraphe par paragraphe, par les pays membres jusqu’à ce qu’un texte sans crochets soit finalement arrêté pour devenir le texte négocié qui aura force juridique.
Le processus d’adoption de la DP est autre. Le projet du "Accra Action Agenda" a été élaboré par le groupe de travail de l’OCDE en dehors des Nations Unies. Ce texte a été écrit pour les négociations qui auront lieu à Accra. Les intentions de ceux qui mènent ce processus ne sont pas claires. Toutefois, leurs actions n’ont pas pour but de faire gagner la DP en crédibilité – particulièrement si l’on regarde les autres défaillances de la déclaration exposées précédemment. (YT)

Les conditions relatives à l’obtention de résultats figurant dans la DP sont définies par les donneurs en collaboration avec la Banque mondiale. Dans le cas de la Tanzanie, par exemple, il y a une matrice de 12 pages, accompagnée d’une annexe de 49 pages sur l’accomplissement des engagements. Ce qu’il faut savoir c’est que le pays bénéficiaire, le supposé père des politiques, n’a pas participé à la rédaction de toutes ces pages. En d’autres termes, il n’existe pas de responsabilité mutuelle.

Si les pays bénéficiaires n’obtiennent pas de résultats, ils sont sanctionnés. Si les donneurs n’obtiennent pas de résultats, aucune sanction ne leur est imposée. Or, dans toute transaction commerciale normale, les deux parties engagées encourent des risques. La crise des prêts hypothécaires à risque aux Etats-Unis et en Europe en est un exemple probant : les banques tout comme les emprunteurs en paient aujourd’hui le prix. Pourtant, l’organisation de l’aide que propose la DCD ne fait prendre des risques qu’au bénéficiaire.

De même, les tests de conformité sont gérés par la Banque mondiale sans prendre en compte les politiques sociales et économiques des pays pères. De tels tests (sur les marchés publics par exemple) sont imposés par des autorités extérieures au pays concerné. Il en va de même pour le système de notation Notation Classification des actifs (titres, monnaie, prêts...) ou des émetteurs de ceux-ci en fonction du risque de défaut de paiement des revenus et du remboursement de ces actifs ou de la part de celui qui les émet. Cette classification est attribuée par une société privée, appelée agence de notation. Les trois plus importantes sont Fitch Ratings, [Moody’s et Standard & Poor’s. Elles contrôlent l’essentiel des évaluations de risque. Mais le fait qu’elles soient privées et qu’elles aient d’autres départements assurant d’autres fonctions vis-à-vis de leurs clients qu’elles notent pose un très sérieux problème d’indépendance, d’impartialité et finalement de légitimité. Les notations dépendent des sociétés qui les allouent. En général, elles ressemblent néanmoins fortement de la classification suivante, allant de l’actif ou de l’entreprise la moins risquée vers celui ou celle qui l’est le plus : AAA, AA, A, BBB, BB, B, CCC, CC, C.
(en anglais : credit rating).
, qui est censé évaluer l’efficacité de l’aide en fonction des systèmes de passation des marchés et de gestion des finances publiques. Ce système se fonde sur une méthode prévue par la DCD et la Banque mondiale. Il doit être utilisé dès que les donneurs ne sont pas satisfaits des systèmes de compte rendu des pays bénéficiaires.

Soyons clairs : il n’est pas question de bureaucratie, mais de pouvoir. Par exemple, les donneurs souhaiteraient pouvoir appliquer le système d’appel d’offres ouvert pour les marchés internationaux lorsque le système de passation des marchés d’un pays bénéficiaire ne leur convient pas, ce que les pays en développement ont cependant déjà refusé dans le cadre de l’Organisation mondiale du Commerce Organisation mondiale du Commerce Ou OMC : Institution créée le 1er janvier 1995 pour favoriser le libre-échange et y ériger les règles fondamentales, en se substituant au GATT. Par rapport au GATT, elle élargit les accords de liberté à des domaines non traités à ce niveau jusqu’alors comme l’agriculture, les services, la propriété intellectuelle, les investissements liés au commerce… En outre, elle établit un tribunal, l’organe des règlements des différends, permettant à un pays qui se sent lésé par les pratiques commerciales d’un autre de déposer plainte contre celui-ci, puis de prendre des sanctions de représailles si son cas est reconnu valable. Il y a actuellement 157 membres (en comptant l’Union européenne) et 26 États observateurs susceptibles d’entrer dans l’association dans les prochaines années.
(En anglais : World Trade Organization, WTO)
(OMC OMC Organisation mondiale du Commerce : Institution créée le 1er janvier 1995 pour favoriser le libre-échange et y ériger les règles fondamentales, en se substituant au GATT. Par rapport au GATT, elle élargit les accords de liberté à des domaines non traités à ce niveau jusqu’alors comme l’agriculture, les services, la propriété intellectuelle, les investissements liés au commerce… En outre, elle établit un tribunal, l’organe des règlements des différends, permettant à un pays qui se sent lésé par les pratiques commerciales d’un autre de déposer plainte contre celui-ci, puis de prendre des sanctions de représailles si son cas est reconnu valable. Il y a actuellement 157 membres (en comptant l’Union européenne) et 26 États observateurs susceptibles d’entrer dans l’association dans les prochaines années.
(En anglais : World Trade Organization, WTO)
).

Cela n’a donc rien de surprenant que pour les questions de gouvernance ce soit une fois encore les procédures des donneurs qui définissent les méthodes d’harmonisation, sans que les pays en développement ne soient invités à participer à leur élaboration, ni même qu’on essaie de comprendre leur réalité. La DP prône le principe d’"appropriation", mais en pratique, il n’en est rien. Prenons l’exemple suivant : les donneurs veulent pouvoir choisir de lancer un appel d’offres sur le marché Marché Lieu parfois fictif où se rencontrent une offre (pour vendre) et une demande (pour acheter) pour un bien, un service, un actif, un titre, une monnaie, etc. ; un marché financier porte sur l’achat et la vente de titres ou d’actifs financiers.
(en anglais : market)
international, national ou régional et décider s’il doit être ouvert au secteur privé, public ou les deux. Dans le cas où les donneurs ne s’accordent pas, l’un préférant le secteur privé, l’autre le secteur public, ce sont encore eux qui trouveront une solution. Leur décision sera ensuite imposée au supposé pays père au nom de l’efficacité de l’aide.

Aide budgétaire conditionnelle

Une autre question inquiétante est la transformation des prêts octroyés pour des projets en des prêts fondés sur des programmes, d’où découlent trois problèmes :

Bien entendu, les évaluations dépendront de si les politiques dans lesquelles s’engagent les pays bénéficiaires sont acceptables aux yeux des donneurs, pour ce qui, par exemple, a trait aux problèmes de santé, aux objectifs du Millénaire pour le développement, etc. Si les pays en développement ne réalisaient pas les objectifs fixés pour eux, l’aide budgétaire serait réduite voire stoppée ; ce serait en somme une sanction collective.

La Banque mondiale est chargée des évaluations de l’efficacité de l’aide. Ces dernières ont récemment montré que seules quelques stratégies de réduction de la pauvreté adoptées dans les pays en développement "font état de suffisamment d’informations opérationnelles pour comprendre comment pourront être atteints les objectifs convenus grâce à des actions politiques". Les résultats de croissance Croissance Augmentation du produit intérieur brut (PIB) et de la production.
(en anglais : growth)
sont apparemment très inférieurs aux attentes des donneurs. Ces derniers sont susceptibles d’exiger de meilleurs résultats des pays bénéficiaires ou de supprimer l’aide à moins que la performance ne s’améliore.

Ce ne sont que quelques-unes des implications inquiétantes du projet d’efficacité de l’aide. La conclusion est inévitable : sous le prétexte d’accroître l’efficacité de l’aide, le projet de la Déclaration de Paris est une forme de colonialisme collectif des pays donneurs du Nord à l’égard des pays du Sud qui (à cause de leur faiblesse, de leur vulnérabilité et de leur psychologie de dépendance) risquent de s’y soumettre lors de la Conférence d’Accra qui aura lieu en septembre.

Yash Tandon

Directeur exécutif du Centre Sud (South Center), une organisation intergouvernementale de pays en développement et un centre de réflexion sur les politiques, basée à Genève.
www.southcentre.org

Référence

Roberto Bissio, 2007 : Bissio, Robert. Application of the criteria for periodic evaluation of global development partnerships, as defined in Millennium Development Goal 8, from the right to development perspective : the Paris Declaration on Aid Effectiveness A/ HRC/8/WG2/TF/CRP7

Source : texte publié par le mensuel de la Coopération allemande "D + C" ("Development & Cooperation"), vol.35, n° 7-8, juillet/août 2008 (traduction de l’anglais : Marie Mérigeau).